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强化党派监督在民主监督中的作用

发布时间:2014-02-18

—— 万建中(市政协常委,民革北师大支部)

一、党派监督的历史及理论基础

1956年,毛泽东同志在《论十大关系》中指出:“究竟是一个党好,还是几个党好?现在看来,恐怕还是几个党好。不但过去如此,而且将来也可以如此,就是长期共存,互相监督”,“为什么要让民主党派监督共产党呢?这是因为一个党同一个人一样,耳边很需要听到不同的声音。”“长期共存”是为了“相互监督”;只有“互相监督”,“长期共存”才有价值和意义。

1957424日,周恩来在中共浙江省委扩大会议上的讲话中,详细阐述了“长期共存、互相监督”的方针。“重要的是共产党要承认长期共存、互相监督。我们只要是一个敢于面对现实的人,敢于揭露错误、批判错误、改正错误的人,那就不怕监督。越是监督我们,我们越是能进步。只有怕人家揭露错误,自己又没有勇气承认错误、改正错误的人,才怕人家监督。”19574月,邓小平同志在题为《共产党要接受监督》的报告中,把这一方针阐述得更为透彻:“有监督比没有监督好,一部分人出主意不如大家出主意。共产党总是从一个角度看问题,民主党派就可以从另一个角度看问题,出主意。这样,反映的问题更多,处理问题更全面,对下决心会更有利,制定的发展政策会比较恰当,即使发生了问题也比较容易纠正。”这就是说,在中国政治发展进程的一个重要时刻,中国共产党已经开始探索中国特色的政治发展道路,并创立了多党合作这一民主政治模式。

邓小平同志主张以适当分权制约权力。他认为,任何权力都不宜过分集中。他说:“权力过分集中,妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行,妨碍社会主义幸运飞艇合法投注网站的发展,妨碍集体智慧,容易造成个人专断。”[1]因此,应当将权力进行适当分解,使各部分互相监督与制约。这就要求强化党派监督。民主党派的监督是代表着统一战线主要方面的有组织监督。民主党派的监督不同于一般群众的个别监督,同权力监督也不同,它不带有强制性,不具有法律的约束力。但是,民主党派是我国统一战线的重要组成部分,作为统一战线的组织形式——人民政协,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,各民主党派通过人民政协组织形式对党和国家的方针政策、各项工作进行监督,起到其他监督难以起到的监督作用。是一种有组织的监督,具有较大的权威性和影响力。

民主党派的民主监督具有层次高、范围广泛、形式灵活的特点,它与共产党的党内监督、法律监督、行政监督、舆论监督相辅相成,具有不可替代的重要作用。

二、党派监督仍需进一步完善

由于种种原因,我国民主党派的民主监督还落后于形势发展的需要,落后于社会主义政治文明幸运飞艇合法投注网站的需要,特别是在对执政党端正党风和政府廉政幸运飞艇合法投注网站的民主监督方面,还不能成为监督和制约的重要力量,与全社会的期望还有较大差距。

在人民政协里,各民主党派以政党作为参加单位,而人民政协的其他参加单位“各界别代表”由于与执政党和政府的法律地位不对等,其监督效能不能与民主政党的监督相提并论。参加人民政协的8个民主政党,虽然自觉接受中国共产党的领导,但在政党地位上与共产党是平等的,因此,对共产党进行监督的主要权利和责任就天然地落在民主政党的肩上,政党监督成为民主监督的基本形式,民主政党成为对执政党及其政府进行民主监督的主要力量。

根据《中国人民政治协商会议章程》关于“中国共产党同各民主党派和无党派人士‘长期共存,互相监督’”的规定,政协只是一个参政、议政的机构,这个机构只是提供一种机制,来实现中国共产党与其他党派和无党派人士互相监督的目的,可见政协只是一个“操作平台”,在这个平台上,既有共产党、也有其他党派、还有党外人士,这些组织和党外人士之间相互监督。“切磋技艺和治国方略”,所以政协本身不是监督主体,监督主体是其他党派和党外人士。

民主党派的监督属于民主监督范畴,不具备国家权力性质和法律的约束力,而是通过提意见、提建议、作批评的方式实行监督。 参政议政、政治协商与民主党派的监督相比较而言,前两者做得比较到位,有一整套比较完善的制度、程序和具体做法,而后者则相对滞后,有些甚至为前者所替代。民主党派在参政、议政方面制度化、规范化、程序化的程度相对较高,而民主监督方面相对薄弱。

值得注意的是,1957年以后,随着新宪法新国家体制的确立,没有在建国初期较好的基础上把监督制度推向前进,相反,监督制约体制实际上还有所削弱。其突出表现在:随着人大取代政协,政协丧失了临时国家权力机关的地位而仅作为统战组织存在,在政协中居主体的民主党派的监督地位和制约作用有所下降。原来各民主党派和民主人士在国家政权中对中共的监督,变成了在国家政权之外的监督,只发挥特殊的社会监督作用。

民主监督的制约机制和保障手段还不健全。目前,政协民主监督仅仅在政协章程及有关文件上得到原则性体现,没有配套的措施和必要的程序,在具体操作上存在较大的随意性,在一定程度上靠“书记”的开明和“政府领导”的情面。领导人的素质高、意识强,就推动监督的开展,反之,监督便失去驱动力。党际“互相监督”,在基本制度方面早有安排,但在具体的、可操作性的制度层面上尚不健全。实践中有时只决定于个别领导人的意志与作用。如何使党际“互相监督”克服“人治”痕迹,走上制度化、规范化的轨道,是一个亟待解决的问题。

出现这种情况的主要原因之一,在一定程度上是基于这样一种偏颇的理念:民主党派的民主监督是与政治协商、参政议政紧密相连的。协商的过程是监督的过程,参政议政的过程也是监督的过程,要寓民主监督于政治协商和参政议政之中。党派监督被纳入到参政议政的范畴之中,而缺少应有的相对独立性。

三、健全党派监督的机制

所谓“互相监督”,自然是双向的,但首先是对共产党起监督作用。为什么要首先强调民主党派监督共产党呢?毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中认为,“这是因为一个党同一个人一样,耳边很需要听到不同的声音。大家知道,主要监督共产党的是劳动人民和党员群众,但是有了民主党派,对我们更为有益。” 在中国来说,谁有资格犯大错误?就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此,健全党派监督的机制,首先是要健全民主党派对共产党监督机制。八个民主政党是不同利益的劳动者阶层的集中代表,包括民主党派在内的全体人民对执政党和政府进行的监督当然是民主政治的重要组成部分。

人民政协的民主监督是以协商讨论和批评建议为主要形式的监督,本质上讲,是一种民主权利、民主形式和民主渠道。它不是权力对权力的制衡,而是民主对权力的约束。民主党派成员在政协,可以政党名义开展监督活动,这是对的。问题是,从现行政协章程看,政协监督的对象主要是“国家机关及其工作人员”,而没有明确规定包括任何政党。

为了更好地履行党派监督的职能,可以在民主党派内部建立民主监督的组织机制,建立起一个以监督为主要任务的组织机构,就一些较为集中的意见进行讨论和研究,先在民主党派内部达成共识;可以建立民主监督的反馈机制。监督与反馈是一个互动过程,只有监督没有反馈,民主监督就会失去活力和动力。

法律是民主的保证,是监督的准则,因此,加强政党监督,关键在于立法。目前,在中国共产党领导的多党合作制度尚无统一立法,各民主党派的参政议政和民主监督活动是在有关政治原则的指导下进行,缺乏明确的法律依据。可以制定"民主党派参政议政与民主监督法",对民主党派在国家政治生活中的性质和任务,作用和地位,运作方式等做出规定,使人民政协的民主监督从宪法修正案上的抽象可能变成明确的可操作的法律现实。

普遍的观点认为,从法律上保证民主监督的有效性是不可取的:如果把这种监督附于法律强制性,不仅意味着混淆了民主监督与法律监督的区别,而且意味着从法律上规定民主监督所提出的意见和建议必须采纳,否则将承担违反法律的后果,这显然是不可取的。它必然会破坏政党之间关系,破坏中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。因此,我们必须始终把握住民主监督是政治监督的基本方向,彻底消除要把民主监督法律化的不正确思想。其实,制定“民主党派参政议政与民主监督法”,并不会改变民主监督的性质,反而使民主监督变得有法可依。

也许有人担心,加强民主监督可能会削弱党的领导,甚至出现西方的多党制。其实,这种担心是不必要的。共产党的执政地位是历史的也是逻辑的选择,不可能因为受到民主政党的监督而有所动摇。民主监督并不是执政党赐予民主政党的权利,民主党派对执政党的监督权力是与生俱来的。由于各民主政党自觉接受共产党的领导,承认共产党的执政地位,共产党同时也自觉接受民主党派的监督,承认由历史形成的民主党派的参政地位,民主党派与共产党的根本利益一致,有共同的政治基础,因此才能共同结成爱国统一战线。


[1]《邓小平文选》第2卷,北京:人民出版社,1994 年,第321页。

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